ТОМСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 14 октября 2013 года

(извлечение)

Прокурор Томской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству пунктов 5, 7 - 10, 13 Порядка предоставления детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилых помещений, утвержденного постановлением Администрации Томской области от 29.12.2012 № 562а (далее - Порядок предоставления жилых помещений).
Полагал, что п. 5 Порядка предоставления жилых помещений, предусматривающий предоставление жилого помещения в порядке очередности, противоречит ст. 8 Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", ст. 15 Закона Томской области от 19.08.1999 № 28-ОЗ "О социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в Томской области".
Также полагал, что включение в процедуру предоставления жилых помещений лицам из числа детей-сирот, регламентируемую пунктами 7 - 10, 13 Порядка предоставления жилых помещений, законных представителей с правом самостоятельного волеизъявления согласия или отказа от жилого помещения ущемляет права всех имеющих законных представителей граждан указанной категории, не признанных судом недееспособными, в случае несовпадения их мнения с позицией законного представителя, противоречит требованиям гражданского законодательства Российской Федерации (статьям 9, 22, 185 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Суд счел возможным на основании ч. 2 ст. 252, ч. 3 ст. 167 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации рассмотреть дело в отсутствие Губернатора Томской области.
В судебном заседании прокуроры Дашевская О.С., Братчикова М.А. поддержали заявленные требования по основаниям, изложенным в заявлении. Указали, что Администрация Томской области превысила свои полномочия, так как, установив очередность предоставления жилых помещений, фактически изменила условия реализации права на обеспечение жилым помещением, включив дополнительное условие. Также полагали, что наделение законных представителей правами по волеизъявлению в отношении предоставляемого жилого помещения может повлечь нарушение прав детей-сирот, а формулировка положений пп. 7 - 10, 13 Порядка предоставления жилых помещений вызывает неоднозначное толкование и влечет неопределенность при применении.
Представители Администрации Томской области Татаренко Л.Ю. и Тумашова К.В., представляющая также интересы Губернатора Томской области, возражали против заявленных требований, полагая оспариваемые нормы соответствующими федеральному законодательству. Пояснили, что очередность предоставления жилых помещений исходя из времени включения в соответствующих список, установленная п. 5 Порядка предоставления жилых помещений, является составной частью процедуры предоставления жилых помещений, не ограничивает установленное законодательством право лиц из числа детей-сирот на обеспечение жилыми помещениями, направлена на недопущение необоснованно широких пределов усмотрения при предоставлении жилых помещений лицам из числа детей-сирот. Полагали нецелесообразным дублирование норм федерального законодательства в части установления объема полномочий законных представителей в нормативном правовом акте субъекта Российской Федерации.
Выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, суд приходит к следующему.
Администрацией Томской области 29.12.2012 принято постановление № 562а, которым утвержден Порядок предоставления детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилых помещений.
Постановлением Администрации Томской области от 24.04.2013 № 182а "О внесении изменений в отдельные постановления Администрации Томской области" внесены изменения в пункт 6 Порядка предоставления жилых помещений.
В соответствии с пунктами "ж", "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение, а также жилищное законодательство.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятые в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Как следует из статьи 3 Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", законодательство Российской Федерации о дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, состоит из соответствующих статей Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Частью 1 статьи 8 Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (в ред. от 29.02.2012) установлено, что благоустроенные жилые помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые не являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, а также детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, в случае, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится место жительства указанных лиц, предоставляются в порядке, установленном законодательством этого субъекта Российской Федерации.
В силу пункта 1 статьи 15 Закона Томской области от 19.08.1999 № 28-ОЗ "О социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в Томской области" (в ред. от 17.12.2012) предоставление благоустроенных жилых помещений специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений происходит в порядке, установленном Администрацией Томской области.
Согласно Уставу Томской области Администрация Томской области наделена полномочиями в сфере социальной поддержки населения, осуществляет исполнительно-распорядительные функции и полномочия, возложенные на нее Конституцией Российской Федерации, настоящим Уставом, федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами области (статьи 81, 82 Устава Томской области).
Таким образом, постановление Администрации Томской области от 29.12.2012 № 562а, утвердившее Порядок предоставления детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилых помещений, принято в пределах компетенции Администрации Томской области по вопросу, отнесенному к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Порядок принятия и введения в действие постановления Администрации Томской области от 29.12.2012 № 562а и постановления Администрации Томской области от 24.04.2013 № 182а о внесении изменений соблюден, что подтверждается представленными в материалы дела распоряжением № 347-р-к от 24.12.2012, распоряжением № 77-р-к от 22.04.2013, публикациями в официальном периодическом издании "Собрание законодательства Томской области" № 01/2 (90) январь 2013 года, и № 05/1 (94) май 2013 года, а также публикациями в приложении к газете "Красное знамя" ("Пятница") № 2 от 18.01.2013 и в газете "Томские новости" № 17 (680) от 02.05.2013.
Согласно пункту 5 Порядка предоставления жилых помещений специализированные жилые помещения предоставляются лицам из числа детей-сирот, включенным в Списки муниципальных районов, городских округов, в порядке очередности исходя из времени включения в соответствующий Список.
В соответствии с пунктом 7 Порядка предоставления жилых помещений при достижении лицом из числа детей-сирот, включенным в Список муниципальных районов, городских округов, возраста 18 лет уполномоченный орган поселения, городского округа для получения согласия указанного лица из числа детей-сирот на предоставление специализированного жилого помещения направляет указанному лицу из числа детей-сирот либо его законному представителю заказным письмом с уведомлением либо выдает лицу из числа детей-сирот либо его законному представителю под роспись предложение о предоставлении специализированного жилого помещения, в котором указываются: местонахождение специализированного жилого помещения; общая площадь и жилая площадь специализированного жилого помещения; благоустройство специализированного жилого помещения; количество комнат в специализированном жилом помещении; срок, в течение которого лицо из числа детей-сирот либо его законный представитель должен известить уполномоченный орган поселения, городского округа о своем согласии на предоставление специализированного жилого помещения, указанного в предложении; способы извещения уполномоченного органа поселения, городского округа о своем согласии на предоставление специализированного жилого помещения; последствия неизвещения уполномоченного органа поселения, городского округа о своем согласии на предоставление специализированного жилого помещения в установленный в предложении срок.
В силу пункта 8 Порядка предоставления жилых помещений срок, в течение которого лицо из числа детей-сирот либо его законный представитель должен известить уполномоченный орган поселения, городского округа о своем согласии на предоставление специализированного жилого помещения, указанного в предложении, составляет 15 дней со дня получения лицом из числа детей-сирот либо его законным представителем соответствующего предложения.
В случае отказа лица из числа детей-сирот либо его законного представителя от предоставления специализированного жилого помещения либо неполучения согласия лица из числа детей-сирот либо его законного представителя на предоставление специализированного жилого помещения в установленный срок такое специализированное жилое помещение предлагается в пользование другому лицу из числа детей-сирот в порядке очередности (пункт 9 Порядка предоставления жилых помещений).
В соответствии с пунктом 10 Порядка предоставления жилых помещений лицу из числа детей-сирот в случае отказа указанного лица из числа детей-сирот либо его законного представителя от предоставления специализированного жилого помещения либо неполучения согласия указанного лица из числа детей-сирот либо его законного представителя на предоставление специализированного жилого помещения в 15-дневный срок со дня истечения срока на предоставление согласия на предоставление специализированного жилого помещения либо получения отказа от предоставления специализированного жилого помещения предлагается в пользование иное специализированное жилое помещение в порядке, установленном пунктом 7 настоящего Порядка.
В силу пункта 13 Порядка предоставления жилых помещений основаниями для принятия решения уполномоченного органа поселения, городского округа о заключении договора найма специализированного жилого помещения на пятилетний срок является отнесение специализированного жилого помещения к специализированному муниципальному жилищному фонду либо освобождение такого специализированного жилого помещения и получение согласия лица из числа детей-сирот либо его законного представителя на предоставление специализированного жилого помещения. Решение о предоставлении в пользование специализированного жилого помещения лицу из числа детей-сирот принимается в 30-дневный срок со дня принятия решения об отнесении специализированного жилого помещения к специализированному муниципальному жилищному фонду либо со дня освобождения такого специализированного жилого помещения и получения согласия лица из числа детей-сирот либо его законного представителя на предоставление специализированного жилого помещения. Решение о предоставлении в пользование специализированного жилого помещения выдается под роспись или направляется лицу из числа детей-сирот либо его законному представителю заказным письмом с уведомлением о вручении в 5-дневный срок со дня принятия указанного решения.
Проанализировав и сопоставив содержание оспариваемых норм Порядка предоставления жилых помещений с нормами федерального законодательства, регулирующего вопросы социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа, а также с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 24.04.2008 № 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве", суд не усматривает их противоречий федеральному законодательству.
Федеральным законом от 29.02.2012 № 15-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" внесены изменения в федеральное законодательство, согласно которым с 01 января 2013 года упразднено право детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на внеочередное получение жилых помещений по договорам социального найма, предусмотрен новый порядок предоставления жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, расширены основания предоставления жилья.
Так, внесены изменения в Жилищный кодекс Российской Федерации. С 01 января 2013 года утратил силу пункт 2 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации, предусматривавший внеочередное предоставление детям-сиротам жилых помещений по договорам социального найма, введены нормы о предоставлении указанной категории граждан специализированных жилых помещений по договорам найма - пункт 8 части 1 статьи 92, статья 98.1, часть 5 статьи 103, статья 109.1.
Статья 8 Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", устанавливающая дополнительные гарантии прав на имущество и жилое помещение, изложена в новой редакции.
Так, согласно части 1 статьи 8 указанного Федерального закона лицам, указанным в абзаце первом настоящего пункта, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится место жительства указанных лиц, в порядке, установленном законодательством этого субъекта Российской Федерации, однократно предоставляются благоустроенные жилые помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений.
Таким образом, с 01 января 2013 года федеральным законодательством более не предусматривается внеочередное предоставление жилых помещений. Нормы как Федерального закона "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", так и Жилищного кодекса Российской Федерации не предусматривают специального регулирования порядка обеспечения жилыми помещениями специализированного жилищного фонда.
При этом статья 8 Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" содержит указание на то, что орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации формирует списки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, предоставление благоустроенных жилых помещений специализированного жилищного фонда происходит в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации.
Суд не усматривает противоречия пункта 5 Порядка предоставления жилых помещений действующему федеральному законодательству Российской Федерации.
Согласно статье 8 Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в случаях, установленных законом однократно предоставляются благоустроенные жилые помещения специализированного жилищного фонда по достижении ими возраста 18 лет, а также в случае приобретения ими полной дееспособности до достижения совершеннолетия. Жилые помещения предоставляются по заявлению в письменной форме лиц, указанных в абзаце 1 пункта 1 статьи 8 и достигших возраста 18 лет, по окончании срока пребывания в образовательных организациях, учреждениях социального обслуживания населения, учреждениях системы здравоохранения и иных учреждениях, создаваемых в установленном законом порядке для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также по завершении получения профессионального образования, либо окончании прохождения военной службы по призыву, либо окончании отбывания наказания в исправительных учреждениях.
Вместе с тем предоставление жилых помещений из специализированного жилищного фонда между лицами из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, должно производиться в соответствии с принципом справедливости, при условии максимального ограничения свободы усмотрения должностных лиц на порядок такого предоставления.
Указание в пункте 5 Порядка предоставления жилых помещений на предоставление специализированных жилых помещений в порядке очередности исходя из времени включения в соответствующий Список не является дополнительным условием предоставления жилого помещения, что подтверждается содержанием иных пунктов Порядка предоставления жилых помещений, предусматривающих предоставление жилого помещения по достижении гражданином 18 лет.
Установление такого порядка вносит объективные критерии распределения жилых помещений, ограничивая пределы усмотрения должностных лиц при предоставлении жилых помещений лицам из числа детей-сирот. Оспариваемая норма должна оцениваться лишь с точки зрения упорядочения предоставления гражданину жилого помещения наряду с иными, имеющими такое же право гражданами, по достижении лица, имеющего право на его предоставление, 18 лет, как это установлено абзацем 2 пункта 1 статьи 8 Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".
Также суд не усматривает противоречия федеральному законодательству Порядка предоставления жилых помещений в части включения в процедуру предоставления жилых помещений законных представителей с правом самостоятельного волеизъявления относительно предоставляемого жилого помещения.
Из содержания оспариваемых пунктов 7 - 10, 13 Порядка предоставления жилых помещений следует, что указанные нормы распространяются на лиц из числа детей-сирот, достигших 18 лет, регулируют процедуру предоставления жилого помещения после достижения ими совершеннолетия.
Вместе с тем, в случае отсутствия полной дееспособности таких совершеннолетних граждан в связи с признанием их судом недееспособными (статья 29 Гражданского кодекса Российской Федерации) либо ограничения судом в дееспособности (статья 30 Гражданского кодекса Российской Федерации), им назначаются, соответственно, опекуны и попечители, которые в силу части 2 статьи 31 Гражданского кодекса Российской Федерации выступают в защиту прав и интересов своих подопечных в отношениях с любыми лицами.
Вопросы законного представительства подопечных определены в частях 2 и 3 статьи 15 Федерального закона от 24.04.2008 № 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве": опекуны являются законными представителями своих подопечных и вправе выступать в защиту прав и законных интересов своих подопечных в любых отношениях без специального полномочия. В то же время попечители выступают в качестве законных представителей своих подопечных лишь в случаях, прямо предусмотренных федеральным законом.
Таким образом, сами по себе пункты 7 - 10, 13 Порядка предоставления жилых помещений в оспариваемой заявителем части применяются в системной взаимосвязи с нормами гражданского законодательства Российской Федерации, не содержат указания на попечителей в качестве законных представителей, в связи с чем суд находит несостоятельным довод заявителя о неоднозначности толкования и неопределенности при применении указанных пунктов, а также о расширении полномочий попечителей.
Кроме того, в силу пункта 3 статьи 34 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 2 статьи 24 Федерального закона от 24.04.2008 № 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" на органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации возложена обязанность по осуществлению надзора за деятельностью опекунов и попечителей, в том числе соблюдении прав и законных интересов подопечных, что является гарантией как защиты прав указанной категории граждан от их нарушения вследствие злоупотребления со стороны законных представителей, так и гарантией их восстановления органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
При таких обстоятельствах оснований для признания противоречащими федеральному законодательству пунктов 5, 7 - 10, 13 Порядка предоставления детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилых помещений, утвержденного постановлением Администрации Томской области от 29.12.2012 № 562а, не имеется.
Согласно части первой статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 194 - 198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении заявления Прокурора Томской области о признании противоречащими федеральному законодательству пунктов 5, 7 - 10, 13 Порядка предоставления детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилых помещений, утвержденного постановлением Администрации Томской области от 29.12.2012 № 562а, отказать.
На решение могут быть поданы апелляционные жалоба, представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Томский областной суд в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме.


------------------------------------------------------------------